Le Protocole d'accord préélectoral (PAP)
Le protocole d’accord préélectoral (PAP) constitue une étape déterminante dans l’organisation des élections du comité social et économique (CSE). Véritable socle juridique du processus électoral, il encadre les modalités de mise en place de la représentation du personnel et conditionne la régularité et la validité des élections professionnelles.
Négocié entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives, le protocole d’accord préélectoral fixe la répartition du personnel et des sièges entre les collèges électoraux, les modalités d’organisation du scrutin, le calendrier électoral, ainsi que les règles applicables à la présentation des candidatures et au déroulement des opérations de vote.
Au-delà de son aspect formel, le protocole d’accord préélectoral joue un rôle central dans la prévention du contentieux électoral.
Dans cet article, nous vous proposons un décryptage clair et opérationnel des points clés du protocole d’accord préélectoral afin que vous puissiez en maîtriser les enjeux et les mécanismes de rédaction. A lire avant d’engager vos négociations.
Les négociations se déroulent entre employeur d’une part et organisations syndicales d’autre part.
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Qu’est-ce qu’un accord préélectoral ?
Le protocole d’accord préélectoral est l’acte qui fixe les règles pour l’organisation de l’élection des membres de la délégation du personnel au CSE.
Il a pour objet de fixer la date et le lieu du scrutin, les règles de vote, les moyens de contrôle du déroulement du vote et les modalités de la proclamation des résultats.
Il est négocié entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui le souhaitent.
Si aucune organisation syndicale ne se manifeste, l’employeur établit les modalités d’organisation du vote de manière unilatérale.
Dans tous les cas, les rédacteurs du protocole d’accord préélectoral doivent respecter :
- les règles du Code électoral (Cass. soc. 20 oct. 1999 n° 98-60.359) et
- celles du Code du travail (C. trav. Art. L2314-4 à L2314-32).
Quand doit-on négocier le protocole d'accord préélectoral ?
L’employeur est tenu d’inviter les organisations syndicales à venir négocier le protocole d’accord préélectoral par courrier et par affichage.
La première réunion de négociation doit avoir lieu au plus tôt 15 jours après la réception de la dernière lettre d’invitation envoyée aux organisations syndicales.
Pour connaître la date à laquelle l’employeur doit envoyer les invitations, il faut distinguer deux situations : la première mise en place du CSE et son renouvellement.
Première mise en place du CSE
Dans le cas de la première mise en place du CSE, il convient de lancer le processus de négociation dès que les seuils de l’élection du CSE sont atteints, c.à.d. lorsque l’effectif atteint 11 salariés pendant 12 mois consécutifs (C. trav. art. L2311-2). Le Code du travail n’impose pas de date précise.
Renouvellement périodique du CSE
Dans le cas d’un renouvellement de CSE, l’employeur doit inviter les organisations syndicales à venir négocier le protocole d’accord préélectoral deux mois avant l’expiration du mandat des délégués en exercice (C. trav. art. L. 2314-5). Précisons que le mandat des membres du CSE dure deux ans, sauf dispositions conventionnelles contraires.
Conseil
1. Est recommandé de convoquer chaque organisation syndicale en utilisant un moyen qui confère à la convocation une date certaine : lettre recommandée avec avis de réception, lettre de remise en main propre contre décharge, email avec accusé de réception (C. trav. art. L2314-5).
2. Il est également recommandé de prévoir un délai relativement large pour tenir compte dIl e l’acheminement postal dans la mesure où le délai de 15 jours doit être respecté pour chaque syndicat. Sauf urgence, nous recommandons de tenir compte d’un délai d’au moins 21 jours à compter de l’envoi de la dernière convocation.
Cas particulier : les entreprises de 11 à 20 salariés
Dans les entreprises dont l’effectif est compris entre onze et vingt salariés, l’employeur n’est tenu d’inviter les organisations syndicales à la négociation que si un salarié se porte candidat aux élections dans un délai de trente jours (C. trav. art. L2314-5).
Initialement, l’administration considérait que l’élection n’avait pas à être organisée en cas de carence de candidatures dans le délai de 30 jours courant à compter de l’information du personnel sur l’organisation des élections (Q-R 19.04.2018 n°39).
Le 3 août 2023, le ministère du travail a remplacé le formulaire cerfa n°15248*06 par lequel les employeurs déclaraient une double carence en obligeant le déclarant à remplir dans tous les cas les dates des premier et deuxième tours, ce dont il résulte un abandon de sa position antérieure.
L’administration s’aligne ainsi avec la position du Conseil constitutionnel qui avait considéré que l’article L2314-5 du Code du travail n’avait en réalité pour but que d’éviter à l’employeur « d’entamer la négociation d’un protocole préélectoral qui, en l’absence de candidature d’un salarié déclarée dans les trente jours de l’annonce de l’élection, pourrait s’avérer sans objet » (C.C 21 mars 2018, n°2018-761).
A noter
Il est possible de ne pas tenir compte des dispositions de l’article L2314-5 et d’engager la procédure en invitant directement les organisations syndicales à venir négocier le protocole préélectoral. Cette option peut notamment être intéressante si plusieurs élections sont engagées entre différents établissements ou différentes entités d’un même groupe dont certaines seulement dispose d’un effectif compris entre 11 et 20 salariés. Cela permet en effet de conserver un calendrier électoral identique pour toutes les élections.
Qui inviter aux négociations du protocole d'accord préélectoral ?
L’employeur doit inviter à négocier le protocole d’accord préélectoral les syndicats :
- qui satisfont aux critères de respect des valeurs républicaines et d’indépendance,
- légalement constituées depuis au moins deux ans,
- dont le champ professionnel et géographique couvre l’entreprise ou l’établissement concernés (C. trav. art. L2314-5 al.1).
Sont également invités par courrier (de préférence LRAR pour des raisons de preuve) en vue de la négociation du protocole d’accord préélectoral :
- les syndicats reconnus représentatifs dans l’entreprise ou l’établissement,
- ceux ayant constitué une section syndicale dans l’entreprise ou l’établissement,
- les syndicats affiliés à une organisation syndicale représentative au niveau national et interprofessionnel (C. trav. art. L2314-5 al.2).
La liste des organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel est arrêtée par le ministre du travail. Cette liste comprend les syndicats qui ont recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés résultant de l’addition au niveau national et interprofessionnel des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux CSE (C. trav. art. L2122-9).
La dernière mesure de l’audience date de 2025. Actuellement, les syndicats représentatifs au niveau national et interprofessionnel sont les suivants :
- la Confédération française démocratique du travail (CFDT) : 30,88 %
- la Confédération générale du travail (CGT) 25,70 %
- la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO) 17,27 %
- la Confédération française de l’encadrement (CFE-CGC) 15,01 %
- la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) 11,14 %
A noter
Le représentant d’un syndicat parti à la négociation n’est pas nécessairement un salarié de l’entreprise.
Le défaut d’invitation de toutes les organisations syndicales concernées à négocier peut entrainer l’annulation du protocole d’accord préélectoral et des élections qui se sont tenues sur la base de ce protocole.
Seules les organisations syndicales n’ayant pas été invitées à négocier, contrairement aux dispositions légales, peuvent saisir le juge d’une demande d’annulation des élections (Cass. soc. 24.10.2012 n°11-60.199).
Lorsque aucune organisation syndicale représentative dans l’entreprise n’a pris part à la négociation, l’employeur répartit le personnel et les sièges entre les différents collèges électoraux (C. trav. art. L2314-14).
En pratique, il établit un document unilatéral précisant les dates et heures du scrutin, les collèges, le nombre de sièges à pourvoir, la répartition des sièges dans les collèges, la proportion de femmes et d’hommes composant chaque collège électoral, les règles de l’électorat et d’éligibilité et les modalités pratiques du scrutin.
Qui peut participer aux négociations du protocole d'accord préélectoral ?
Les négociations se déroulent entre employeur d’une part et organisations syndicales d’autre part.
Côté patronal
Les négociations sont menées par l’employeur, c’est-à-dire le chef d’entreprise ou d’établissement.
Les négociations peuvent également être confiées à un salarié, mandaté à cet effet, et représentant l’employeur, par exemple le directeur des ressources humaines. En principe, le mandat est écrit mais il peut aussi résulter des fonctions du salarié mandaté pour négocier.
Côté syndical
Les organisations syndicales invitées à négocier le protocole d’accord préélectoral peuvent participer aux réunions de négociations (C. trav. art. L2314-5).
Celles-ci déterminent librement la composition de leur délégation syndicale.
Concrètement, il peut s’agir :
- d’un délégué syndical,
- d’un salarié justifiant d’un mandat écrit du syndicat,
- d’une personne extérieure à l’entreprise (Cass. soc. 11.01.1995, n°94-60.181),
- d’un représentant de section syndicale,
- d’un membre du conseil d’entreprise.
Le délégué syndical désigné dans l’entreprise, qui représente le syndicat auprès du chef d’entreprise, n’a pas à justifier d’un mandat spécial de son organisation syndicale pour conclure le protocole d’accord préélectoral (Cass. soc. 12 février 2003 n°01-60904, Cass. soc. 18.06.2025 n°24-60200).
Pour les autres personnes présentes, il est recommandé de solliciter de chaque personne présente aux réunions, qu’elle justifie d’un mandat spécial. Le mandat, signé par un représentant de l’organisation syndicale habilité à agir en son nom, donne pouvoir au mandataire d’effectuer toutes les démarches utiles en vue de la négociation du protocole d’accord préélectoral.
A noter
Aucune disposition légale n’oblige les organisations syndicales à composer leur délégation de salariés de l’entreprise et à y faire figurer le délégué syndical ou le représentant de la section syndicale lorsqu’elles en disposent (Cass. soc. 31.01.2012 n°11-16049).
Quelles sont les clauses contenues dans le protocole d'accord préélectoral ?
Sont détaillés ci-après les thèmes qui doivent être abordés par les négociateurs, les clauses obligatoires, les clauses interdites et les clauses facultatives.
Thèmes des négociations
Selon le Code du travail, l’employeur et les syndicats doivent ouvrir des négociations relatives sur les thèmes suivants :
- modalités d’organisation de l’élection et déroulement des opérations électorales,
- modification du nombre et composition des collèges électoraux (par accord unanime), étant précisé que cet accord ne fait pas obstacle à la création du troisième collège (cadres) qui ne peut donc pas être supprimé lorsque l’effectif des cadres est de 25 salariés ou plus (C. trav. art. L2314-12),
- répartition du personnel et des sièges dans chaque collège électoral, en fonction de l’effectif,
- modification du nombre de sièges et/ou du nombre d’heures individuelles de délégation dès lors que le volume global de ces heures, au sein de chaque collège, est au moins égal à celui résultant des dispositions légales au regard de l’effectif de l’entreprise (condition de double majorité) (C. trav. art. L2314-7),
organisation du scrutin en dehors du temps de travail : l’élection a lieu pendant le temps de travail, mais un accord contraire peut être conclu (accord unanime) notamment en cas de travail en continu (C. trav. art. L2314-27).
Clauses obligatoires
Les points suivants doivent faire l’objet d’un accord entre l’employeur et les organisations syndicales et doivent donc nécessairement apparaître dans le protocole d’accord préélectoral :
- la répartition des sièges entre les différentes catégories de personnel et la répartition du personnel dans chaque collège électoral,
- la proportion de femmes et d’hommes composant chaque collège électoral (c. trav. art. L2314-13).
Le Code du travail ne donne aucune indication pour la répartition des sièges entre les différents collèges.
Par défaut, il est d’usage de répartir les sièges proportionnellement aux effectifs de chaque collège, sous réserve d’attribuer au moins un siège par collège, puis d’attribuer les sièges restants au plus fort reste.
Exemple
pour un effectif de 79 salariés (ETP), 19 employés, 20 techniciens et 30 cadres.
le calcul est le suivant :
- Nombre de salariés : 79
- Nombre de sièges à affecter : 5
- Attribution de 1 siège pour le collège 1. (Ratio : 0.24 x 5 = 1.20).
- Attribution de 1 siège pour le collège 2. (Ratio : 0.25 x 5 = 1.26).
- Attribution de 2 sièges pour le collège 3. (Ratio : 0.50 x 5 = 2.53).
- Il reste 1 siège à attribuer.
- Attribution d’un siège supplémentaire pour le collège cadre en tant que meilleur reste (0.53).
Clauses interdites
Les clauses contraires au Code électoral sont nulles et peuvent entraîner la nullité des élections. Par exemple, il n’est pas possible de limiter la capacité de voter de certains électeurs ou d’aller à l’encontre des règles de confidentialité du vote.
Il en va de même pour les clauses contraires au Code du travail lorsque celui stipule qu’il s’agit de règles d’ordre public. Par exemple, il est interdit de supprimer le collège des cadres lorsque celui-ci est obligatoire.
Attention
Le nombre et le périmètre des CSE d’établissement peut être modifié par accord d’entreprise négocié avec les organisations syndicales, à défaut, par accord entre l’employeur et le CSE, ou, à défaut, par décision unilatérale de l’employeur (C. trav. art. L2313-3 et L2313-4). Le périmètre ne peut donc pas être négocié dans le cadre du protocole préélectoral (on préférera une négociation en parallèle). Il en va de même pour le périmètre de l’unité économique et sociale (UES) qui est reconnue par accord collectif ou par décision de justice
Clauses facultatives
Le protocole d’accord préélectoral peut modifier le nombre de sièges à la double majorité, à la hausse comme à la baisse, à condition que le volume global des heures de délégation, au sein de chaque collège, soit au moins égal à celui résultant des dispositions légales relatives à l’effectif de l’entreprise (C. trav. art L2314-1 et L2314-7 ; Q-R minist. trav. n°40).
Un accord peut modifier le nombre et la composition des collèges électoraux à condition d’être signé par toutes les organisations syndicales représentatives dans l’entreprise. L’accord conclu ne doit pas faire obstacle à la création du troisième collège lorsque celui-ci est obligatoire (C. trav. art. L2314-12).
Il est également possible d’augmenter le nombre d’heures de délégation pour les élus.
A noter
la limitation des mandats dans les entreprises de plus de 50 salariés a été supprimée par la loi n°2025-989 du 24 octobre 2025.
Quelles sont les conditions de validité du protocole d'accord préélectoral ?
Une fois les négociations terminées et les modalités de vote définies, le protocole d’accord préélectoral doit être signé en respectant une double condition de majorité :
- il doit être signé à la majorité des organisations syndicales ayant participé à la négociation et
- la majorité des organisations syndicales représentatives ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés lors des dernières élections professionnelles ou, lorsque ces résultats ne sont pas disponibles, la majorité des organisations représentatives dans l’entreprise.
Certaines clauses nécessitent l’unanimité des participants telles que la modification du nombre et composition des collèges électoraux ou l’organisation du vote en dehors du temps de travail, sauf en cas de vote électronique.
Une organisation syndicale qui a débuté les négociations et qui s’en est retirée doit être comptabilisée parmi les participants (Cass. soc., 26 sept. 2012, 11-60.231).
Attention
Lorsque l’accord conduit à modifier le nombre et la composition des collèges électoraux, il doit être signé par toutes les organisations syndicales représentatives dans l’entreprise (C. trav. Art. L2314-12).
En cas de désaccord (si la double majorité requise n’est pas atteinte), la Direction régionale de l’Économie, de l’Emploi, du Travail et des Solidarités (DREETS) doit être saisie pour qu’elle décide de la répartition des sièges entre les différentes catégories de personnel et la répartition du personnel dans les collèges électoraux (C. trav. Art L2314-6).
A noter
Le protocole d’accord préélectoral n’est pas un accord d’entreprise. Il n’a donc pas à être déposé et publié selon les formes des accords d’entreprise. En particulier, il ne faut pas l’envoyer au conseil des prud’hommes, ni le déposer sur téléaccord.
Quelle est la portée du protocole d’accord préélectoral ?
Le protocole d’accord préélectoral a une portée normative. Il s’impose à l’organisateur de l’élection (l’employeur), aux candidats et aux électeurs (les salariés), aux syndicats et au juge qui peut être amené à en contrôler la régularité et son respect lors du déroulement de l’élection.
Quelle est la durée de validité du protocole d’accord préélectoral ?
Le protocole d’accord préélectoral est valable pour l’ensemble du processus électoral pour laquelle il a été négocié et signé.
En principe, il vaut également pour les élections partielles qui pourront avoir lieu pendant la durée de la mandature.
Autrement dit, le protocole est valable jusqu’au renouvellement du CSE, en principe 4 ans après les élections. À ce moment, il sera négocié un nouveau protocole.
En l’état des dispositions du Code électoral, il n’est pas possible de prévoir de clause de reconduction tacite.
Comment contester le protocole d’accord préélectoral ?
Toute partie qui y a intérêt peut contester la validité du protocole d’accord préélectoral du CSE devant le juge judiciaire.
Concrètement, il peut s’agir :
- de l’employeur,
- d’un électeur (dans ce cas, la contestation se limite aux irrégularités concernant son propre collège électoral),
- d’un candidat titulaire ou suppléant (dans les mêmes conditions),
- d’une organisation syndicale (même si elle ne présente pas de candidat ou qu’elle n’a pas participé à la négociation du protocole d’accord préélectoral).
Les causes d’annulation d’un protocole d’accord peuvent être multiples, mais citons le non-respect des règles de majorité, l’absence d’invitation d’une organisation syndicale légalement habilitée, le non-respect des principes du Code électoral ou la violation d’une règle du Code du travail qui relève de l’ordre public.
La demande doit être introduite au plus tard dans les 15 jours suivant la proclamation des résultats des élections (C. trav. art. R2314-24).
Il n’est pas nécessaire d’attendre la fin du vote pour saisir le juge judiciaire. L’action peut être intentée dès la signature du protocole d’accord préélectoral, au besoin par la voie d’un référé.
Si l’action aboutit après la tenue de l’élection, le juge a le pouvoir de l’annuler.
A noter
Une organisation syndicale qui a signé le protocole d’accord préélectoral ne peut pas le contester ultérieurement (Cass. soc. 11 sept. 2024 n° 23-15.822).
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Colomban de la Monneraye
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